Leis Orçamentárias
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Caput

Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais. A Constituição concentra no Executivo o poder de dar início a essas três leis, porque é ele quem vai executar o orçamento no dia a dia. O Congresso participa depois, analisando, emendando e aprovando, mas quem apresenta o projeto original é sempre o chefe do Executivo, no âmbito federal o Presidente da República.

§1º — PPA

O plano plurianual estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes, e para as relativas aos programas de duração continuada. Na prática, as diretrizes são as grandes linhas de atuação do governo, os objetivos são o que se pretende alcançar, e as metas transformam esse objetivo em algo mensurável. Despesas de capital são investimentos que geram um bem duradouro, como uma estrada ou um hospital, e as despesas delas decorrentes são os custos de manter esse bem depois de pronto. Programas de duração continuada são ações que não têm data pra acabar, como saúde e educação.

A vigência do PPA é de quatro anos, mas com uma particularidade importante: ela começa no segundo ano do mandato do presidente que o elaborou e vai até o primeiro ano do mandato seguinte.

§2º — LDO

A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro seguinte, orientará a elaboração da LOA, disporá sobre alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Ela funciona todo ano como o elo entre o planejamento de longo prazo do PPA e a peça financeira concreta que é a LOA.

§3º e §4º

O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, o Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO), documento que dá transparência bimestral sobre como o orçamento está sendo executado. Além disso, os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição devem ser elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional, ou seja, nenhum grande plano de governo pode andar desgarrado do PPA.

§5º — LOA (três orçamentos)

A lei orçamentária anual compreenderá o orçamento fiscal, referente aos Poderes e à administração direta, autarquias e fundações; o orçamento de investimento das empresas estatais em que o Estado detenha a maioria do capital social com direito a voto; e o orçamento da seguridade social, que abrange saúde, previdência e assistência social e envolve todas as entidades vinculadas a esses três ramos.

§6º e §7º

O projeto de lei orçamentária deve ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. Além disso, os orçamentos devem ser compatibilizados com o plano plurianual e ter, entre suas funções, a de reduzir as desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.

§8º — Princípio da exclusividade

A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

• autorização para créditos suplementares
• autorização para operações de crédito, inclusive ARO

§9º

Cabe à lei complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual, além de estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta e condições para instituição e funcionamento de fundos.

Caput e §1º

Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. Cabe a uma Comissão Mista permanente de Senadores e Deputados examinar e emitir parecer sobre esses projetos, além de exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões.

§§2º e 3º — Emendas à LOA

As emendas ao projeto de lei do orçamento anual, ou aos projetos que o modifiquem, devem ser apresentadas na Comissão Mista, e só podem ser aprovadas se forem compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias, indicarem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, e forem relacionadas com a correção de erros ou omissões, ou com os dispositivos do texto do projeto de lei.

Ao anular despesa pra viabilizar uma emenda, existem fontes que a Constituição protege e que não podem ser cortadas:

• pessoal e encargos sociais
• serviço da dívida
• transferências tributárias constitucionais

§§9º a 20 — Emendas impositivas

A Constituição prevê emendas individuais e de bancada de execução obrigatória. As emendas individuais impositivas são aprovadas no limite de 2% da receita corrente líquida realizada no exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, sendo que metade desse percentual, ou seja, 1%, deve ser destinada obrigatoriamente a ações e serviços públicos de saúde. Desse total de 2%, cabem 1,55% às emendas de Deputados e 0,45% às de Senadores. Já as emendas de bancada estadual ou distrital têm execução obrigatória limitada a 1% da receita corrente líquida. Em ambos os casos, admitem-se exceções por impedimentos técnicos e devem ser observados critérios de execução equitativa entre as programações.

Transferência especial

Os recursos transferidos por meio de emenda individual impositiva na modalidade transferência especial são repassados diretamente ao ente federado beneficiário, passando a integrar o seu patrimônio no momento da transferência, e devem ser aplicados em programações finalísticas definidas pelo Poder Executivo local, sem necessidade de convênio ou instrumento congênere. Pelo menos 70% do valor recebido nessa modalidade precisa ser aplicado em despesas de capital. O ente federado beneficiado pode ainda firmar contratos de cooperação técnica para subsidiar o acompanhamento da execução orçamentária na aplicação desses recursos (§3º).

• repasse direto ao ente
• recursos passam a pertencer ao ente no momento da transferência
• aplicação em programações finalísticas
• sem necessidade de convênio
• mínimo de 70% em despesas de capital

Transferência com finalidade definida

Já na modalidade transferência com finalidade definida, o recurso precisa ser aplicado especificamente na programação indicada na emenda, ficando vinculado ao objeto ali definido, sem a liberdade de destinação que existe na transferência especial.

• recurso deve ser aplicado na programação específica da emenda
• vinculação ao objeto indicado

Vedações

Em ambas as modalidades, os recursos transferidos não podem ser usados para despesas com pessoal e encargos sociais, nem para pagamento de serviço da dívida, e os valores não integram determinados cálculos de repartição de receita, despesa com pessoal e endividamento do ente que os recebe.

Principais proibições

O art. 167 reúne as vedações orçamentárias mais cobradas em prova. É proibido, entre outras coisas: iniciar programas ou projetos não incluídos na LOA; realizar despesas ou assumir obrigações que excedam os créditos orçamentários ou adicionais; realizar operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as exceções autorizadas; vincular receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo as exceções constitucionais; abrir crédito suplementar ou especial sem autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes; e transpor, remanejar ou transferir recursos de uma categoria de programação para outra sem autorização legislativa.

• início de programas não incluídos na LOA
• despesas acima dos créditos
• operações de crédito acima das despesas de capital, salvo exceções
• vinculação de receita de impostos, salvo exceções
• abertura de crédito suplementar ou especial sem autorização legislativa
• transposição, remanejamento ou transferência sem autorização legislativa
• concessão ou utilização de créditos ilimitados
• uso de recursos do orçamento fiscal ou seguridade pra cobrir déficit de empresas sem autorização
• instituição de fundos sem prévia autorização legislativa
• transferência voluntária e empréstimos pra pagamento de pessoal, nas hipóteses vedadas
• uso de recursos previdenciários fora das finalidades constitucionais

§1º — Investimento plurianual

Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

§2º — Créditos adicionais

Os créditos especiais e extraordinários serão autorizados por prazo determinado, e se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses do exercício, poderão ser reabertos, nos mesmos limites de seus saldos, no exercício financeiro subsequente.

§3º — Créditos extraordinários

A abertura de crédito extraordinário só é admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública.

Gatilho e medidas

O mecanismo de ajuste fiscal previsto no art. 167-A é acionado quando a relação entre despesas correntes e receitas correntes, apurada ao final de um exercício, ultrapassa o limite fixado na Constituição. A partir daí, entram em vigor uma série de restrições enquanto durar o desequilíbrio: veda-se o aumento de despesa com pessoal, a criação de cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa, a alteração de carreira que gere aumento de gasto, a admissão ou contratação de pessoal salvo reposições em áreas essenciais, a realização de concurso público salvo para repor vagas, a criação ou expansão de programas e benefícios, e outras restrições sobre despesas obrigatórias.

• vedação de aumento de despesa com pessoal
• vedação de criação de cargo
• vedação de alteração de carreira com aumento
• vedação de contratação, salvo exceções
• vedação de concurso, salvo reposições permitidas
• vedação de criação ou expansão de benefícios
• restrições a despesas obrigatórias

Art. 168

Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, serão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar, observado o disposto no art. 165, §9º.

§1º É vedada a transferência do saldo de recursos de que trata este artigo para o exercício seguinte a título de duodécimo do mês de dezembro, e os recursos, se não utilizados até o final de cada exercício financeiro, deverão ser devolvidos ao caixa único do respectivo ente federativo.

§2º Se os órgãos referidos no caput não devolverem o saldo de recursos de que trata o §1º até o encerramento do exercício financeiro, o Poder Executivo fica autorizado a reter, nos repasses futuros de duodécimos, valor correspondente ao saldo não devolvido.

Art. 169

A despesa com pessoal ativo, inativo e pensionistas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não pode exceder os limites estabelecidos em lei complementar, que é justamente a Lei de Responsabilidade Fiscal.

§1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, só podem ocorrer se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes, e se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

§2º Decorrido o prazo fixado na lei complementar para adaptação aos limites, são imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem esses limites.

§3º Para se enquadrar dentro do prazo da lei complementar, o ente adota, nesta ordem, duas providências: redução de pelo menos 20% das despesas com cargos em comissão e funções de confiança, e exoneração dos servidores não estáveis.

§4º e §5º Se essas duas medidas não forem suficientes, o servidor estável pode perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada Poder especifique a atividade funcional, o órgão ou a unidade administrativa objeto da redução, e nesse caso o servidor tem direito a indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço.

§6º e §7º O cargo reduzido é considerado extinto, ficando vedada a criação de cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou semelhantes pelo prazo de quatro anos, e lei federal disciplina as normas gerais pra efetivar a perda do cargo do servidor estável.

Enquanto a lei complementar do art. 165, §9º não é editada, os prazos de tramitação do PPA, da LDO e da LOA seguem a regra de transição do art. 35, §2º, do ADCT, que fixa datas específicas de envio pelo Executivo e de devolução aprovada pelo Congresso pra cada uma das três leis.

Art. 1º

A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, entendida como a ação planejada e transparente que previne riscos e corrige desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas.

Arts. 4º e 5º

A LDO deve dispor sobre equilíbrio entre receitas e despesas, critérios e forma de limitação de empenho, controle de custos e avaliação dos resultados dos programas, e condições para transferências de recursos a entidades públicas e privadas. Ela deve vir acompanhada do Anexo de Metas Fiscais e do Anexo de Riscos Fiscais. Já a LOA deve ser compatível com o PPA e a LDO, conter demonstrativos, reserva de contingência, e tratar de dívida pública, refinanciamento e medidas de compensação para despesas obrigatórias de caráter continuado.

Arts. 8º e 9º

Até trinta dias após a publicação do orçamento, o Executivo estabelece a programação financeira e o cronograma de desembolso. Se, ao final de um bimestre, se verificar que a realização da receita não comporta o cumprimento das metas fiscais, os Poderes promoverão, por ato próprio, limitação de empenho e de movimentação financeira, segundo critérios fixados pela LDO.

Arts. 16 e 17

A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que gere aumento de despesa deve vir acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro e de declaração de compatibilidade com o PPA, a LDO e a LOA. Se a despesa for obrigatória de caráter continuado, é necessário demonstrar a origem dos recursos pra seu custeio, seja aumento de receita, seja redução de despesa, sob pena de a despesa ser considerada não autorizada.

Arts. 18 a 23 — Limites de pessoal

A LRF fixa a despesa total com pessoal em relação à receita corrente líquida: 50% para a União, e 60% para Estados e Municípios. Dentro desse limite global, cada Poder tem sua fatia. Na União, 2,5% cabem ao Legislativo (incluído o TCU), 6% ao Judiciário, 0,6% ao Ministério Público e 40,9% ao Executivo. Nos Estados, 3% vão para o Legislativo (incluído o TCE), 6% para o Judiciário, 2% para o Ministério Público e 49% para o Executivo. Nos Municípios, a divisão é mais simples: 6% para o Legislativo (incluído o TCM, quando houver) e 54% para o Executivo. Antes de chegar no limite máximo, existem dois avisos: o limite de alerta, em 90% do máximo, e o limite prudencial, em 95% do máximo, quando já ficam vedados atos como criação de cargo, contratação e concessão de vantagem. A verificação do cumprimento é feita ao final de cada quadrimestre.

Arts. 29 a 32 — Dívida pública

Dívida consolidada é o montante total das obrigações financeiras do ente assumidas por leis, contratos, convênios ou operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses (art. 29). No prazo de noventa dias após a publicação da LRF, o Presidente da República submete ao Senado proposta de limites globais para a dívida consolidada da União, Estados e Municípios (art. 30), limites esses fixados em percentual da receita corrente líquida e verificados ao final de cada quadrimestre.

Se a dívida consolidada ultrapassar o limite ao final de um quadrimestre, o ente deve reconduzi-la até o término dos três quadrimestres seguintes, reduzindo o excedente em pelo menos 25% já no primeiro. Enquanto isso, fica proibido de contratar nova operação de crédito, ressalvado o refinanciamento da dívida mobiliária, e deve buscar resultado primário suficiente, inclusive com limitação de empenho. Vencido o prazo sem a recondução, o ente também fica impedido de receber transferências voluntárias da União ou do Estado (art. 31). Essas restrições valem imediatamente se o excesso ocorrer no primeiro quadrimestre do último ano do mandato do chefe do Executivo. Cabe ao Ministério da Fazenda verificar o cumprimento dos limites e condições nas operações de crédito de cada ente (art. 32).

Art. 42

Nos últimos dois quadrimestres do mandato, é vedado ao titular do Poder ou órgão contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a pagar no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa pra esse efeito.

Arts. 48, 48-A e 52 a 55

São instrumentos de transparência da gestão fiscal os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias, as prestações de contas e o respectivo parecer prévio, o Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) e o Relatório de Gestão Fiscal (RGF), todos com divulgação ampla, inclusive em meios eletrônicos de acesso público, garantindo a participação popular na discussão dos planos e orçamentos.

O RREO é bimestral: abrange todos os Poderes e o Ministério Público, é publicado em até 30 dias após o encerramento de cada bimestre, e traz o balanço orçamentário, a apuração da receita corrente líquida, os resultados nominal e primário e o demonstrativo de restos a pagar, entre outros anexos. Já o RGF é quadrimestral: emitido pelos titulares de cada Poder e órgão ao final de cada quadrimestre, também em até 30 dias, trazendo o comparativo com os limites de despesa com pessoal, dívida consolidada, garantias e operações de crédito, além das medidas corretivas adotadas se algum limite for ultrapassado. Municípios com menos de 50 mil habitantes podem optar pela publicação semestral do RGF.

Arts. 2º e 3º — Princípios explícitos

A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade. Esses três princípios são os únicos que aparecem explicitamente no texto da lei. Já o art. 3º estabelece que a Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei, não se considerando pra esse fim as operações de crédito por antecipação de receita (ARO), as emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias no ativo e passivo financeiros.

Art. 35 — Regime misto

Pertencem ao exercício financeiro as receitas nele arrecadadas e as despesas nele legalmente empenhadas. É esse o chamado regime misto, a receita segue o regime de caixa, conta quando o dinheiro efetivamente entra, e a despesa segue o regime de competência, conta quando o compromisso é assumido, mesmo que o pagamento em si só ocorra depois.

Art. 36 — Restos a pagar

Consideram-se restos a pagar as despesas empenhadas mas não pagas até o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas, cuja liquidação já ocorreu, das não processadas, que dependem ainda de prestação do serviço ou entrega do bem pra serem liquidadas.

• processados
• não processados

Arts. 40 a 46 — Créditos adicionais

Créditos adicionais são as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na LOA (art. 40), classificados em três tipos (art. 41): suplementares, destinados a reforço de dotação orçamentária já existente; especiais, destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica; e extraordinários, destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.

Os créditos suplementares e especiais são autorizados por lei e abertos por decreto do Executivo (art. 42), dependendo da existência de recursos disponíveis e de exposição justificativa (art. 43). Já os créditos extraordinários são abertos diretamente por decreto do Poder Executivo, que dá imediato conhecimento ao Poder Legislativo (art. 44), dispensando a indicação prévia de fonte de recursos.

Quanto à vigência (art. 45), os créditos adicionais ficam restritos ao exercício financeiro em que forem abertos, exceto os especiais e extraordinários, que podem ser reabertos no exercício seguinte nos termos já vistos no art. 167, §2º da Constituição. O ato que abrir o crédito adicional deve indicar a importância, a espécie do crédito e a classificação da despesa (art. 46).

Art. 43 — Fontes de recursos

A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para acobertar a despesa, provenientes de superávit financeiro apurado no balanço do exercício anterior, excesso de arrecadação, anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, ou operações de crédito.

• superávit financeiro
• excesso de arrecadação
• anulação de dotações
• operações de crédito

Art. 58, 60 e 61 — Empenho

Empenho é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho, e a nota de empenho deve indicar o nome do credor, a especificação e a importância da despesa, além da dedução desta do saldo da dotação própria.

Arts. 62, 63 e 64 — Liquidação e pagamento

A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios, e verifica a origem e o objeto do que se deve pagar, a importância exata a pagar e a quem se deve pagar, apurando-se ainda o cumprimento da obrigação. Só depois de liquidada regularmente é que a despesa pode ser paga, mediante despacho da autoridade competente, chamado ordem de pagamento.

Receita

A execução da receita pública segue quatro etapas. Na previsão, a receita é estimada dentro da LOA. No lançamento, quando aplicável a determinado tributo, constitui-se o crédito tributário em favor do Fisco. Na arrecadação, o contribuinte efetua o pagamento ao agente arrecadador, seja um banco ou o próprio órgão público. No recolhimento, o valor arrecadado ingressa efetivamente na conta única do Tesouro, ficando à disposição do órgão de administração financeira.

• previsão: estimativa na LOA
• lançamento: constituição do crédito, quando aplicável
• arrecadação: pagamento ao agente arrecadador
• recolhimento: ingresso na conta do Tesouro

Despesa

A execução da despesa começa na dotação orçamentária aprovada, passa pela licitação ou contratação quando exigida, segue pelo empenho, que reserva o valor dentro da dotação, pela liquidação, que confere o direito do credor, e pela ordem de pagamento, até chegar ao pagamento em si, que quita a obrigação.

Controle interno e externo

O sistema de controle interno de cada Poder tem por finalidade avaliar o cumprimento das metas do plano plurianual, a legalidade e a eficácia da gestão orçamentária, financeira e patrimonial, e apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. O controle externo, por sua vez, é exercido pelo Congresso Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas da União, compreendendo a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta.

Prestação de contas do Presidente

As contas prestadas anualmente pelo Presidente da República são submetidas ao TCU, que emite parecer prévio no prazo de sessenta dias a contar do recebimento, e é o Congresso Nacional quem efetivamente julga essas contas, com base nesse parecer.

Esses princípios não estão todos concentrados num único artigo, eles são extraídos da Constituição e da Lei 4.320/1964 em conjunto, e servem de base pra interpretar qualquer questão de prova que fuja do texto literal dos artigos.